作者：王品木
让每个孩子“有学上”，实现“幼有所育”“学有所教”，享有基本的受教育机会，是“办好人民满意的教育”的基本要求。从教育发展阶段上看，中国基础教育正从“有学上”向“上好学”跨进，但“有学上”的问题在大中城市依然突出。如何根治这一问题，济南市改变传统管理思路，强化综合治理思维，实行多主体协同共治，建立了系统完备、运行有效的制度体系，打造出了教育资源优化配置“走在前列”的齐鲁样板。
近年来，济南市教育局等部门采取有效措施，加快推进基础教育资源优化配置。先后出台了《济南市中心城基础教育设施三年建设规划（2018-2020年）》《济南市中心城教育资源优化配置实施意见》《济南市中心城基础教育设施建设管理导则》《济南市中心城基础教育设施三年建设规划专项奖补资金管理办法》，形成贯通城市基础教育资源优化配置全过程、各环节的“政策闭合环路”，在教育设施规划、实施、保障等层面，实现“三个突破”，取得“三个创新”，特别是突破管理瓶颈，在长效机制建设中创新“五个卡口”，实现配套教育设施与新建住宅首期项目“五同步”，推进了教育资源配置领域治理体系和治理能力向现代化迈进。
变“纸上规划”为“刚性规划”：做实做细教育设施规划
突破过去教育设施规划标准不一、千人指标低、用地标准低、建设标准低、规划精度不高、规划执行缺乏刚性等问题，创新教育规划模式，将以前群众常说的“规划规划，墙上挂挂”的“纸上规划”变为科学、精准、刚性执行的“刚性规划”。一是消除城乡之间、教育部门和规划部门之间、新老标准之间、国家规范和省市标准之间的规划差异，在全市域范围内统一规划标准。二是综合考量“二孩”政策及外来人口流动趋势，提高规划指标。幼儿园规划千人指标由37.5生/千人提高至45生/千人，小学规划千人指标由63生/千人提高至78生/千人，严格按照人口规模足额规划配套教育设施，新建中小学校统一规划配套食堂，解决学生午餐问题，留足教育设施建设用地和未来教育发展用地，教育设施占地标准较原标准提高30%。三是提高规划精准度和执行刚性，将每一所规划的中小学校和幼儿园布局精确至四至边界，自然资源和规划部门将基础教育设施规划纳入城市总体规划和片区控制性详细规划统筹实施，做到有序衔接、严格落实。坚决杜绝任意干涉、随意缩减教育设施规划的行为，规定涉及教育设施规划调整的须报市政府常务会议审议。四是以141个问题为导向，聚焦补齐教育资源历史欠账，同时科学编制、公开发布实施《济南市中心城基础教育设施三年建设规划（2018-2020年）》，有效应对未来教育发展需要。至2020年投资200余亿元，建设各类基础教育设施385所，全部建成后可为中心城区增加基础教育学位34万余个。在此基础上，继续编制出台《济南市中小学校幼儿园（2019-2030年）布局规划》，实现近期规划与远期规划无缝衔接，城区规划与乡村、镇区规划一体互补，既形成覆盖全市域的统一规划标准，又根据不同区县、不同地域的人口变化特征，合理、特色化布局基础教育设施，为未来十年济南市基础教育资源的高度优质均衡发展进而更好地为全市人民群众“上好学”和经济社会发展“服好务”提供坚实保障。
“五卡口”“五同步”：建立健全教育资源配置机制
在广泛考察调研，全面总结过去经验的基础上，我们坚持源头治理，坚持高站位谋划，进一步解放思想、担当作为、38议题EDUCATOR破除瓶颈，突破过去教育设施规划建设管理工作中权责不清、缺少抓手、措施疲软、流程复杂，以及教育设施建设过程中拆迁难、供地难、按时建成难等突出问题，在山东省内率先出台《济南市中心城基础教育资源优化配置实施意见》，在新建小区规划、国有建设用地使用权招拍挂、建设手续办理、商品房预售、商品房竣工综合验收备案等环节分别设置“五个教育卡口”，实现配套教育设施与新建住宅首期项目同步规划、同步征收、同步拆迁熟化、同步建设、同步交付使用。一是新建小区出具规划条件时自然资源和规划、教育部门同步审查配套教育设施规划，保障教育设施足额规划、用地达标；二是住宅用地招拍挂出让时，自然资源和规划、教育部门审查配套教育设施情况，保障教育设施用地与首期住宅用地同步征收、同步拆迁熟化，将开发商配建教育设施的责任写入土地招拍挂出让条件；三是新建小区办理立项、规划许可、施工许可等建设手续时，发改、自然资源和规划、住房和城乡建设、行政审批和服务等部门同步审查配套教育设施手续办理情况；四是新建商品房办理预售许可时，住房和城乡建设部门同步把关配套教育设施建设进展，保障与首期住宅同步建设；五是配套教育设施未与首期住宅同步完工的，住房和城乡建设部门不予办理商品房竣工综合验收备案，自然资源和规划部门不予办理商品房不动产登记。以系统、专业、高效、管用的制度手段，全面、长效保障了基础教育设施从规划到建成全流程、各环节高质量快速实施。
挂图作战、销号督办：压紧压实监管责任
突破过去缺少统一组织协调、监管脱节、扶持缺位、保障和监督不力等问题，创新和完善符合教育治理体系现代化要求的教育资源配置保障机制，变“九龙治水”为“一龙调度，各司其职”。一是由市政府成立“济南市基础教育设施建设工作领导小组”，作为全市基础教育设施规划建设工作的统一领导机构，由分管规划建设的副市长任组长，分管教育的副市长任副组长，区县政府及教育、自然资源和规划、住房和城乡建设、发改、财政、行政审批服务等部门为成员单位，明确责任分工，落实监管责任。二是实行联席会议制度和定期巡查通报制度。由教育、住房和城乡建设部门牵头组成专班合署办公，采取“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）调研方式，每月深入区县实地调度教育设施建设进展情况，收集、汇总各区县政府在教育设施建设工作中发现的困难和问题，由市领导小组定期组织各成员单位召开联席会议集中研究解决，超出市领导小组成员单位能力范围的，由市领导小组提请市政府常务会议研究解决。在实地巡查中若发现区县政府在推进基础教育设施建设工作中落实主体责任不力、实施“五个卡口”和“五同步”要求不扎实等问题，市领导小组在全市范围内通报，限期整改到位。三是创新监督主体“多元化”，监督措施“多样化”。充分依靠和有效发挥市人大、市政协重要作用，通过人大质询、政协商量等多种方式监督、鞭策、督促各级政府严格履行教育资源优化配置责任。市教育局协同市委督查室、市政府督查室、市纪委党风室，不定期对各区县政府履职尽责、辖区内基础教育设施建设工作进行专题调研；市委组织部将教育资源优化配置工作纳入市政府对各区县政府经济社会发展综合考核。四是完善教育设施配建资金扶持、业务引导，细化管理模式。为鼓励和扶持区县政府积极开展教育资源优化配置工作，济南市级财政设立10亿元专项奖补资金，出台《济南市中心城基础教育设施三年建设规划专项奖补资金管理办法》，确保资金专款专用、发挥效益，目前已下拨7亿元。制定出台《济南市中心城基础教育设施建设管理导则》，对全市范围内教育设施建设标准、开工准备、建设管理、验收移交等各个环节作出细致规范和引导。借鉴企业项目化管理模式，将纳入年度建设计划的每一所中小学校、幼儿园作为一个项目进行动态监管，绘制建设进度图表，实行“挂图作战、销号督办”，完成一所销号一所。
自2017年至2019年12月，济南市共完工新建改扩建中小学校235所、幼儿园293所，“五个卡口”高效运转，“五同步”得到有效保障，仅2019年一年，济南市教育局等部门前置审核70余处新建小区规划，同步配套教育设施200余所，参加10次国有建设用地使用权招拍挂领导小组会议，把关开发商同步配建教育设施，全市教育资源优化配置水平得到显著提高，“入园难”“入学难”问题得到有效解决，群众满意度和教育获得感显著提升。
济南市以政府的主动作为，积极回应人民群众“有学上”“上好学”的热切期盼，有效纾解社会矛盾，践行教育公平理念，以治理架构下的制度创新为驱动，打造了教育资源优化配置的“齐鲁样板”，为其他城市走出城镇化发展进程中普遍存在的公共资源供给不足困境，解决教育领域人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾提供了有益借鉴。
（作者系中共济南市委教育工作委员会常务副书记，济南市教育局党组书记、局长）
刊于《教育家》杂志2020年3月刊 总第216期
