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学校不应是“无限责任”单位

时间:2016-05-09作者:翁小平来源:《教育家》杂志2016年5月号

近来媒体报道的“校闹”事件、“校园欺凌”事件,两会上教育界代表吐槽学校被视为“无限责任公司”等问题多了起来。这些派出教师不愿意再当班主任、小学对学生“课间圈养”等各种的无奈,让人越来越感到一个概念不清引发的恶性循环:学校对学生的安全责任有多大?

在今年全国政协教育界联组会上,教育部部长袁贵仁在回应代表、记者们的关切时表示:“如果你们问,教育部现在最大的压力是什么,我告诉你们,就是安全问题”。

同样在今年两会期间,还有代表呼吁:“农村寄宿制学校教师承担了大量本不该他们承担的责任,身体透支严重!”诚然,这些农村寄宿制学校的教师们一边拿着微薄的收入,克服着物质条件有限的种种困难,一边还要承受着巨大的学生安全压力和升学压力,对于住在学校的学生们,吃喝拉撒什么都要管,忙得“四脚朝天、五迷三道”,还时刻担心着哪里照顾不周出什么纰漏。

那么,到底学校和教师们在教育教学管理过程中都承受了哪些不该有的压力?他们的法律责任边界在哪里?又该如何在做好本职工作的同时更好地保护自己?

 

“教育、管理职责”不明晰,学生安全责任被“无限转移”到学校和教师身上

 

近年来随着社会对教育关注程度的不断上升以及校园伤害事件的增多,学生的安全压力剧增是许多校长、教师的普遍焦虑。为了不发生意外,一些学校不但取消了学生的校外活动,而且连正常的校内体育活动也都尽量不搞,生怕学生伤着、碰着。一些地方对学生的课间活动进行限制,规定课间10分钟除了喝水和上厕所,学生不可以出教室,午休时也不能到操场去玩,由此产生了“课间圈养”的笑话,这其实对于学生的健康成长十分不利。

产生这种现象的根源之一是,一旦学生在学校受伤,不管学校是否有监管责任,也不管具体的侵权人是谁,很多家长都会将责任“无限转移”给学校,要求学校赔偿。如果诉求得不到满足,就要上访,去学校纠缠,把事闹大。

贵州某校就发生过这样一个案例,两名四年级学生课间操期间一起去上厕所,其间互相打闹,一名学生摔倒在地,门牙磕掉了一半。后来该学生的班主任对双方家长进行了调解,效果也挺好。但是,事件的走向,却在班主任好心带着对方家长去医院看望受伤学生后发生了逆转。受伤学生家长就抓住这一点:“学校不理亏为什么要来医院看望?肯定是和对方家长互相勾结。”这名家长向学校和对方家长提出索赔,索赔金额从最初的6000元、2万元直线上升到最后的90多万元,上访的地方也从区县一直到了北京。

综合我国目前的现行法律来看,虽然处理类似事件的大体规则是有的,但相关细节的解释、规定还不完备,比较粗疏。

具体来说,《侵权责任法》第三十八条规定,无民事行为能力人(指不满10周岁的未成年人或不能辨认自己行为的精神病人)在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的,幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任,但能够证明尽到教育、管理职责的,不承担责任。第三十九条规定,限制民事行为能力人(同上)在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害,学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责的,应当承担责任。第四十条规定,无民事行为能力人或者限制民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间,受到幼儿园、学校或者其他教育机构以外的人员人身损害的,由侵权人承担侵权责任;幼儿园、学校或者其他教育机构未尽到管理职责的,承担相应的补充责任。

实际上,这三个条文已经确定校园伤害事故处理的基本原则。第三十八条体现了对10周岁以下学生的特殊保护,即适用的是过错推定原则,也就是说如果学校不能举证证明损害的发生自己无过错,那么就推定为有过错,要承担赔偿责任。第三十九和四十条,则是一般的侵权责任,也就是说谁有过错谁负责。

教育部2002年出台的《学生伤害事故处理办法》,针对学生伤害事故责任认定、事故处理程序、损害赔偿等做出规定,其中第二章(第八条至第十四条)规定了一些学生伤害事故中学校承担责任的范围。2006年出台的《中小学幼儿园安全管理办法》,又针对政府有关部门的安全管理职责、校园周边和校内安全管理、对安全教育等做出规定,重在加强管理预防发生安全事故。

但是,何为侵权法中所规定的“教育、管理职责”?这两个办法并没有给出清晰、全面的解释。而且,由于这两个办法只是教育部的部门规章,其在法律适用中的效力也是有限的。

让我们看看发达国家。在美国,审理此类案件的依据主要是建立在“过错责任”基础上,即“如果法律没有规定额外义务,则公立学校没有确保学生和学校其他成员安全的义务,换言之,法律并不对每一起学生伤害事故追究学校的责任而仅仅是追究由故意或过失而导致的伤害的责任”。

由于学校或教师的故意或过失造成的伤害事故,学校要负赔偿责任。在具体的认定标准上,教育者的故意侵权行为包括殴打、威吓、非法监禁。过失侵权行为包括疏于指示或警示学生,疏于检查、报告、纠正不安全的情况,疏于安排安全的学生活动,在特殊的事故中未对受伤的学生提供帮助等。

作为判例法国家,美国法院在确定学校对学生的照管职责时,也不要求学校教师履行无限的管理职责,学校不是学生的监护人。学生伤害事故中的过失侵权责任有以下几个要件:一是有伤害结果的存在;二是学校或教师有注意的义务;三是违反了职责,也就是说对于危险没有合理地预见并且尽量地避免;四是有因果联系,即结果与违反职责之间有因果关系。

其中,学校或教师的注意义务标准只要求校务人员在面临相同或类似情形时跟普通人一样采用同样程度的注意标准来行事。当然,这种注意标准会随着学生的年龄、成熟度、经历、情商以及他们学习活动的性质而变化,比如美国印地安纳州最高法院就表示,同样的照顾程度,可能对于成人来说是足够的,而对学生就是不够的。所以,法院认为:“在侵权法中,学校和学生之间的关系应该是公认的职责关系,人们把孩子委托给学校,而孩子的特征使得他们可能做出无可理喻的事情,因此学校具有按照普通法认定的特别监督责任。”

 

学校要完善各项风险防控机制,重视法律顾问,扛住压力,以法律方式解决问题

 

目前教育法律法规体系尚不完备,多元化的学校内外法律关系结构以及多重交叉的利益主体,导致学校的法律风险和纠纷形势日益严峻。在当前的法制条件下,学校要想摆脱“无限责任枷锁”,需要从以下一些方面“扎住阵脚”:

一是学校自身要高度重视,除了日常对学生进行安全教育之外,也要努力完善学校的各项管理制度和风险防控机制。

2016年1月教育部印发的《依法治教实施纲要(2016-2020年)》,其中就提出要“研究制定《关于加强学校安全风险防控机制的意见》,健全学校安全风险防控机制,探索建立学校安全风险顾问制度”。对于可能影响学生安全的包括管理、设施条件等各个方面,学校要提前做好防范和管控,制定相应的应急预案,定期组织演练,并做好相应的资料保存工作。

做好以上工作的目的,一方面在于防患未然,尽量避免安全事件发生,另一方面,如果不幸发生了一些突发的学生安全意外事件,对于学校已承担相应责任或无责、家长还不断纠缠的情况,这些制度、预案、演练,在诉讼中也是重要的免责事由和证据。

二是上足保险。除了校方责任险,学校还应努力为学生提供充分购买充足意外伤害保险的服务。这里的“充分”强调的是覆盖面,要为学校的每一个学生购买必要的意外伤害保险。“充足”则是指学校在为学生购买了最基本的保险之后,还可以跟保险公司协商,以最优惠的价格为家长准备一些补充的保险方案,供有能力和需求的家长自愿选择,为学生提供尽可能多的保险额度保障,减少学校安全压力。

学校提供一些必要的保险服务于法有据,只是要注意不得从中收取任何费用。《学生伤害事故处理办法》第三十一条要求:“学校有条件的,应当依据保险法的有关规定,参加学校责任保险。教育行政部门可以根据实际情况,鼓励中小学参加学校责任保险。提倡学生自愿参加意外伤害保险。在尊重学生意愿的前提下,学校可以为学生参加意外伤害保险创造便利条件,但不得从中收取任何费用。”

在实践中,一些地方财政已经加大对学生保险的“埋单力度”。2013年秋季开始北京市政府部门出资700万元,为公办中小学投保无过失责任险,以减少学生参加学校组织的校内外体育锻炼和实践活动的风险。

三是要落实好法律顾问制度。2016年3月22日,中央深改组第二十二次会议通过《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,强调要在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度。教育部《依法治教实施纲要(2016-2020年)》也提出:“中小学可视情况和需要配备法律顾问。地方教育部门可以采取政府购买服务、与律师协会开展合作、借助高校和研究机构力量等方式,为所辖区域内的中小学校配备法律顾问,建立未成年学生法律救助机制。”

因此,在依法治校、建设现代学校制度的大背景下,学校要重视自身的法律风险防控,可以通过招投标的方式,选择合适的法律顾问团队。校长等校园管理者在做出决策时,始终要有法律意识、风险意识,与顾问团队提前沟通,做到前端介入,而不仅仅是把法律顾问作为事后的“救火队”。

四是要“扛得住”压力。一旦出现安全事故,按照目前的相关法律法规,只要学校确实尽到了充分注意义务,尽到教育、管理职责的,学校就要坚决依靠法律来处理。依法办事,把后续的纠纷处理交给专业的律师团队来处理,“让专业的人来做专业的事情”,从而把精力更多地放在教学管理上。

 

以法治为基础,全社会形成合力共同承担起教育和保护学生的重担

 

并不是所有的学校都有条件为学生购买足额的保险、配备法律顾问,所以,要从根本上卸下学校和老师肩上各种没有法律依据的“无限责任枷锁”,还得从体制机制方面寻找解决之道。

这里面最关键的问题,是要从国家法律的层面明确学校、老师对学生所负的是教育、管理、保护的关系,而不是监护关系,未成年人的监护人首先是家长。我们要在立法中尽快明确学校和教师教育、管理、保护具体职责的范围和界限。只有明确界定教育主管部门、学校与教师、学生相互之间的权责关系,才能够真正让学校与教师做到规范办学、安心执教。否则,正常的、在法制轨道内运作的师生关系、家校关系,就无从谈起。

我们要尽早制定《学校法》《校园安全法》等法律,不管是教育工作者还是学者,都已经呼吁、期盼了多年,但是难以理解的是,这些法律始终处于难产状态。这是一件令人十分遗憾的事情,要扭转我国当前各种校园安全和纠纷问题频发的势头,类似法律的出台是无法避过的门槛。放眼世界,不少国家在很多年前就已颁布大量关于校园安全的法律。比如美国,仅联邦法律就有《1994年校园安全法》《安全、无毒品德学校和社区法案》《校园性犯罪预防法案》《不让一个孩子掉队法案》《为学生和教师提供更好的教育法案》,等等。

所以,我们希望立法部门和教育管理部门,应该本着保护下一代,依法治教的宗旨,早日将这些法律提上立法日程,以解教育实践中的“法律饥饿症”。很多教育工作者付出了大量辛勤的、不为人知的汗水,特别是乡村教师,默默地承受了很多常人难以理解的生活和工作压力。我们要为他们撑起一把挡风遮雨的“法律保护伞”,不能让他们又操心又流泪,长此以往最终受害的必将是整个教育和国家的未来。

在责任问题上,有一些人很片面地认为:“学生学不好、出了事就应该找学校、找老师,你们不就是干这个事的吗?”其实,未成年学生的监护人首先是家长。学生的教育、管理和安全,也不是学校和教师单方面的责任,需要家庭、学校、社会和政府共同来维护。这虽然是老生常谈的一句话,但却也是最难做到的。

这方面我们也可以借鉴一些国外的经验,比如日本,校园安全已经成为一项“社会工程”,基本形成一个由学校、公安、家长、社区结成的校园安全防控网络。许多校园门口配有校方的警备员、保安,在学生上下学时在校门口、交通路口维护孩子们的安全。从2010年开始,大阪府地区由于经费紧张,难以维持雇用保安公司组成的校园警卫队,一些家长和志愿者就组成了市民安全守卫队。与此同时,日本政府还把大街小巷的商户纳入全民保护孩子的防范体系,凡参与的商户都会在商店醒目位置张贴特殊标志,孩子上学或放学路上若遇到侵害,可以迅速到这些商家求助。如遇拒绝或懈怠,这些商家将承担法律责任。

(作者单位:北京市京都律师事务所)

责任编辑 陈宝泉

 

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