日前，教育部等八部门联合印发《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（以下简称《通知》），对公办学校（含其附属学校、校办企业、学校基金会、学校工会等附属机构）举办或者参与举办民办义务教育学校办学行为进行规范，以营造义务教育公平办学环境，推动义务教育优质均衡发展。其中，《通知》明确具有四种情形的“公参民”学校，应当或可以转为公办学校。

《通知》明确四种情形的“公参民”学校转制为公办学校，更能反映义务教育本质，是更符合人民利益的合理选择，体现出义务教育的公益性、公平性和人民性。但“公参民”学校由法律意义上的民办学校转为公办学校，无论在政策层面还是在实践操作层面都将面临一系列问题与困境，甚至可能引发各种社会不稳定风险，必须予以谨慎应对和科学处理。

问题与风险

“公参民”学校转制为公办学校，在招生、收费、师资、管理等方面都可能发生一系列调整与变化，由此涉及学生、家长、教师、管理人员等各方利益，或许会影响学校稳定与办学质量。具体来看，“公参民”学校转制为公办学校过程中可能会引发如下问题或风险——

招生政策的调整可能会引发教育机会分配不均，并可能由于“片区划分”而导致新的“学区房”问题。

“公参民”学校由民办学校转为公办学校之后，需要对原先的招生政策、招生模式进行调整。民办学校招生范围和招生条件相对宽松，学校与家长双方皆有一定的选择权。即使“招生纳入审批地管理”或“审批区域内招生”，但由于没有强制性和固定对应的“片区”或“学区”，招生仍更为灵活。而公办学校通常采取划片、就近免试入学政策，且一般对户籍和学籍有一定要求，因此学区划分非常关键，直接关系到教育机会的分配。“公参民”学校转制为公办学校之后，倘若严格遵循普通公办学校招生政策与招生模式，一方面，可能会因户籍或学籍要求对某些群体产生“机会排斥”，导致一些适龄儿童失去就近入学机会；另一方面，由于“公参民”学校大部分聚集着区域内优质教育资源，转为公办学校后如何划片便成为各方关注的核心问题，直接影响到相关片区内学生和家长的利益，在此过程中很容易引发片区划分是否合理的争议与纠纷。同时，一旦划定就近入学的“片区”，极容易产生新的“学区房”问题。

收费政策的调整可能会导致办学投入差异，引发原有办学特色消失与办学质量下降问题。

“公参民”学校转为公办学校之后，需要遵守义务教育免费属性要求，对受教育者免收学费。由此，学校办学经费来源渠道发生了重要改变，由原先以收取学生学费为主转变为以政府投入经费为主。在此过程中，倘若转制之前“公参民”学校的办学经费投入力度远远高于成为公办学校之后政府的经费投入力度，就会对学校维持原有的办学标准、办学特色与办学质量造成很大的挑战。尤其对转制前缴费上学的学生家长来说，在学校转制为公办学校之后，能否继续维持之前的办学特色与办学质量，是他们最为担心的问题，也往往成为一些家长反对“公参民”学校转为公办学校的主要理由。学校性质的改变可能引发教师不稳定，由此也会对办学质量带来不良影响。

“公参民”学校转制为公办学校，在教师编制、教师待遇与教师管理等方面都会产生一些变化。尤其许多“公参民”学校的产生正是由于地方财力不足与人员编制短缺，学校教师队伍以非编人员为主，采取不同于公办学校的聘任合同制。一旦这些“公参民”学校转制为公办学校，教师编制与教师管理便成了十分棘手的问题。另外，即使编制充足，在教师“入编”的过程中，由于各种条件限制，短时期内也不可能解决所有教师的编制。另外，一些“公参民”学校转制为公办学校之后，受政府经费投入所限，教师工资与福利待遇等也可能受到影响，有些学校甚至会出现待遇大幅度下降。这些因素都可能带来学校教师队伍的不稳定，引发教师流动过大问题，进而对学校教育教学产生不良影响。

学校转制涉及复杂的产权关系与利益关系调整，合同履约与信用维护成为难题。

根据《通知》要求，一些由公办学校单独举办或者公办学校与其他公有主体合作举办的“公参民”学校，应转为公办学校。然而，实践中涉及各方产权关系的办学形式非常复杂，上述形式的“公参民”学校中依然可能有社会力量投入。在“公参民”学校转制为公办学校的过程中，一方面与相关方的办学合同如突然或强制性终止，必然会带来各种违约后果；另一方面社会力量已有投入如何退出、政府是否进行补偿，以及补偿的合理性等，不仅涉及地方政府的财力能否支撑问题，同时也关系到政府信用问题。

对策与建议

“公参民”学校转制为公办学校，牵涉办学的方方面面，涉及相关利益群体众多，极大地考验地方政府的财政能力和治理能力，转制过程中应避免简单化甚至粗暴化。针对上述可能存在的问题或潜藏的各种风险，转制过程中尤其需要加强制度供给能力与资源保障力度，针对性地解决具体问题，避免有关风险。

真正做到“一校一策”，科学制定招生政策，避免短时期内招生模式发生巨大变动。

在招生方面，应避免由于转制带来招生政策、招生模式的剧烈调整。对于“公参民”学校原先的“学位房”应予以继续保障。同时，在进行新的学区划分时必须慎重，科学评估不同学区划分对教育机会分配的影响，避免可能产生的教育机会排斥问题或划分纠纷风险。有些学校可借鉴一些地区已有做法，即大范围划片招生，不明确固定性“对应片区”，避免产生新的“学区房”问题。与此同时，严格遵循“公民同招”“摇号入学”等政策，以均衡生源质量，避免“择校热”。

履行政府投入主体责任，多渠道多机制确保政府经费投入力度，保障提供公平有质量的教育。

“公参民”学校转制为公办学校之后，各级政府必须承担起义务教育经费投入与保障的主体责任，真正让人民接受公益、免费且质量可接受、有保障的义务教育。对于财力不足的区县政府，省级政府与中央政府应予以经费分担，加大转移支付力度，确保各地转制过程中不因经费投入力度差异过大，而引发学校办学质量的过大波动，保障在校学生与家长的教育权益，也为学校后续健康发展夯实基础。

创新公办学校运行与管理机制，尤其在教师聘用方面允许采用更为灵活的创新机制。

“公参民”学校转制为公办学校之后，在内部运行与管理机制方面可以进行灵活创新。如教师聘用可以继续采用聘任制方式，即教师虽然没有编制，但学校办学经费全部由政府承担，有些地区将此称为“公办特许学校”办学模式。“公办特许学校”在生均教育经费投入方面由政府履行完全投入保障作用，实行免费义务教育，因此对家长来说仍然是公办学校；但内部管理按照民办管理机制运行，既解决了政府编制短缺等难题，又确保学校用人机制的灵活性，可以更好地激发学校办学活力，有利于学校良性发展。

尊重契约精神，维护政府信用和公信力，建立健全退出机制，保护退出各方的合法权益。

在“公参民”学校转制过程中，对于退出的相关各方，应尽快建立健全合法、合理的退出机制，科学评估相关退出方已有投入状况。对因退出所带来的各种损失，应制定合理有效的补偿方案，切实维护退出各方合法的利益与权益，尽量消除或减弱因合同终止而带来的各种不良影响。由此，不仅体现出对契约精神的尊重，保护社会公平正义，同时也展现政府信用，维护政府公信力，增强社会对政府依法行政的信心与安全感，从而有利于社会的长远健康发展。

（作者：丁秀棠 北京教育科学研究院副研究员、中国民办教育协会副秘书长）