近日，教育部等四部门印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，决定联合开展校外培训机构专项治理行动，切实减轻中小学生课外负担。

中小学生“减负”和净化教育培训市场是2017年上海市“两会”热议的话题，随后一年，上海推出了一系列中小学生减负新政，有力地扭转了中小学生课业负担过重的局面。我们对此议题进行了调研，了解上海市中小学生减负政策执行过程中面临的问题，呈现新一轮上海中小学生减负政策的初步效果，并对未来上海减负政策走向做出预期。

学生校外培训负担突出

上海市中小学生的学业负担主要来自校外。公立学校系统内部的学业负担在持续不断下降，但学校系统降得越多，家庭给孩子在校外补得就越多。由于部分民办初中学生在上海的重点高中入学竞争中拥有支配性优势，而部分重点高中又在重点大学入学竞争中拥有支配性优势，这就“ 逼”着家长课余给孩子补课。从课外补习的时间安排来看，相当一部分家长在周末给孩子报了语数外的班。个别家长给孩子同时报 2 个以上的语数外班，周末全都用于课外辅导。也因此，上海市中小学生的作业时间居高不下，睡眠时间总体不足。

上海市公办中小学的课内作业压力并不大。不少小学一年级上学期几乎不布置书面作业，中高年级学生也基本能在晚上八点半前完成作业。但是中小学家长给孩子安排的课外辅导作业时间均达到1.5小时左右。一名受访的补课教师介绍：“由于课本配套的练习非常简单，家长如果不给孩子补充任何课外练习，孩子的学业很难跟上节奏。所以，一般都会给孩子补充‘一课一练’‘一卷搞定’之类的练习作业。”

升学压力是学业负担主因

上海学生学业负担较重的根本原因仍然在于层层传递的升学压力。其一，近年来，上海市重点高校持续削减本地招生名额，导致上海生源上重点大学越来越难。其二，上海的民办初中在升学方面具有无可比拟的优势，这就导致小升初的升学竞争异常激烈，家长和孩子对民办初中趋之若鹜。其三，近年来上海市也开始执行较为严格的中考分流政策，即只有50%的学生能进入普通高中就读，剩下的学生只能进入职业中学就读。在三重压力下，上海的家庭越来越重视孩子的学业训练。调研发现，上海中小学生课外补课不再是后进生的“ 专利”，已成为一种非常普遍的现象。

“小升初”的残酷竞争是导致上海应试教育低龄化的罪魁祸首。很多家长很清醒地认识到，上海的小学只有五年，随后就是激烈的小升初淘汰。所以，政策不允许“抢跑”是徒劳的，因为民办初中的“ 抢跑”是制度性的，而且还把所有抢跑的学生选拔到一起继续“ 领跑”。

择校机制也是中小学生学业压力影响因素之一。就上海而言，择校的动力源于重点高中政策，所谓“四大名校、八大金刚、逍遥二仙”等重点高中在重点大学入学方面拥有支配性优势，这导致了大树底下不长草，高中教育生态恶化，进而诱发了整个中小学阶段教育生态的恶化。

上海教育辅导培训机构的发展现状正是由于民办小学和民办初中在升学中所呈现出的巨大优势，抵消了“免试就近”入学政策的减负效应。家长在课外给孩子“增负”就越来越依赖于各种教育培训机构。上海市的教育培训辅导机构之所以“火热”主要就是“ 超前学”“加强练”。访谈中，很多体育、艺术、科普类教育培训机构的人员表示：“现在最挣钱的教育培训，就是应试教育培训。素质教育类的教育培训反而市场分散。”

减负，治标更需治本

回顾历史，上海主要推出了以下中小学减负举措，2003-2010年，“减负”的着力点在课程改革、学时安排、作息安排和课后作业等跟学生学业负担直接相关的领域，但是治理效果不佳。政府逐渐意识到了中小学负担重这一问题背后的更深层次和根本性的问题，即义务教育发展不平衡、资源配给不均衡的问题。2011年，上海市教委开展新优质学校项目，推动薄弱学校往更优质的学校发展，并取得一定成效。2012年，上海市教委抓小学初中“免试就近入学”工作，杜绝“ 考试招生”现象。2014年，小学全面实行“ 零起点”教学和“ 等第制”评价制度。

总体而言，2017年以前的上海中小学减负政策取得了一定成效，但效果并不够显著。2016 年度上海市小学学业质量绿色指标综合评价结果显示，上海市中小学生的学业负担有所减轻，但数据反映，学生放学后的体育活动时间和自主学习时间偏少，有 43.4％的小学生反映参加了校外与考试学科相关的补习活动。

2017年，上海市中小学生减负政策祭出两个“撒手锏”：一是取消各类竞赛，二是小学入学公民办同步招生。第一个“撒手锏”将上海的中小学生从奥数中“解放”出来，第二个“撒手锏”则通过教育杠杆将相当一部分原本已经有优质公办小学保底，却仍然拼民办小学的家长挤出了激烈的幼升小竞争行列。

新一轮减负效果初步显现了较大的“威力”，但后续效果究竟如何仍需进一步观察。只要重点大学和重点高中入学机会是稀缺的，优质民办初中和广大公办初中之间存在培养标准的显著差异，家长对孩子的自主增负就不会停止。这也正是多年来上海基础教育减负政策持续不断，却效果有限的根本原因。

说到根本性减负，我们有如下政策建议：

第一，反思重点高中政策，赋予更多高中同等“ 市民待遇”，不允许部分重点高中提前录取，不允许部分重点高中学生在考取重点大学方面拥有支配性的优势。

第二，系统反思和评估民办初中管理，尽快启动初中阶段公民办同招政策。广大公办初中和民办初中在教学大纲、教学进度、作业压力、学业测试等方面不应该存在显著差异。既然政府已经通过财政保障了优质的公立学校系统，民办学校系统的定位就应当是特色办学，满足社会上多样化的需求，不应该成为挤压公办学校系统、人为制造教育焦虑的“ 机器”。

第三，进一步加大对民办中小学校和培训机构的监管督导和惩戒力度。广大教育培训机构应当成为普通教育有益的、拓展性的补充，不应该成为同质性的，甚至是挤压性的竞争对手。我们必须正视教育主管部门和教育督导机构在对民办中小学校和民办培训机构监管和督导方面的薄弱，要让监督和督导有牙齿。

第四，既要引导不违背规律“自主增负”，也要避免政府违背规律“过度减负”。一方面引导家长的理性认识，让他们正确认识学习科学，不要违背基本规律，杀鸡取卵；另一方面，也要引导政府政策避免“ 一刀切”，将正常的幼儿园启蒙教育、幼小衔接教育、晚托班、培优补差教育一股脑儿从公办学校系统排除出去。“洁癖式 ” 的“零起点”和“一年级不留书面作业”等规定实际上推卸的是公办学校本该承担的相应责任。

展望未来，赋予初中和高中学校同等“市民待遇”，引导初中、高中逐步走向均等化和多样化并举的发展道路，才是中小学校减负的关键性治本之道。与此同时，我们也必须认识到，启蒙教育、幼小衔接、培优补差仍然是学校系统的责任，不能在减负的“大旗”之下，将这些责任推给家庭和社会，这些环节在公办学校的缺失也是相当一部分家长为子女“自主增负”的不得已选择。（作者张端鸿系21世纪教育研究院特约研究员、同济大学高等教育研究所副教授、教育政策研究中心主任；刘虹系上海理工大学管理学院副教授，公共管理系副系主任）

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